“上有政策，下有对策”和“土政策”事例
“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策，下有对策”现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响有效的政策执行一种障碍性因素。因此，有必要加以认真分析。
“上有政策，下有对策”现象的主要表现：
1、“你有政策，我有对策”——替换性执行。当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面相一致，实际相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻落实。例如，中央要政企分开，一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司，即翻牌公司，照旧行使政策直接管理企业的权力，或者以组建集团公司名义把已经下放给企业的自主权重新收回来。根据1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条件》，中央政府给企业下放了14项基本权利，这一政策对搞活国有企业，促进经济发展是有益的。但是这些下放的权力真正落到企业的并不多，其中的大部分被各级地方政府截留收走。“上有政策，下有对策”的现象，极大地损害了党的政策目标的顺利实现。
2、“曲解政策，为我所用”——选择性执行。政策执行者在执行政策中对政策原来精神实质或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。以我国住房制度改革为例。改革的目的本来是为了减少国家财政负担，搞活房产建筑企业，实现住房商品化，解决住房分配不公的问题。但在实际贯彻执行过程中，一些地方和部门自行“变通”，规定了一些原政策所没有的内容，结果使得这项政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。还有相当多的地方甚至公然曲解政策原意，把住房商品化解释为低价出售公房。正因为各地各部门出于自身的利益而有意曲解政策，使得国家的几次房改政策难以得到有效的执行。
3、“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行。政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。对于共产党员来说，执行政策是党的纪律；对于普通公民来说，执行政策是必须履行的社会职责。但在执行过程中，有些执行机关或人员有意不执行或变相不执行，有的只是采取象征性执行措施，甚至抗拒执行。例如，假冒伪劣商品已发展到无孔不入、令人防不胜防的地步。针对这一严重侵害消费者利益的现象，近些年来，国务院一再强调要严厉打击假冒伪劣产品，先后通过了《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》以及《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》，还专门成立了“打假办”，开展诸如“质量万里行”、“3·15消费者权益保护日”等活动。可是假冒伪劣产品仍然禁而不止，打而不死。究其原因，与地方保护主义从局部利益出发抗拒中央政策，包庇、维护本地制售假冒伪劣者有关。有的地方政府为了本地经济利益，对假冒伪劣犯罪行为不闻不问，熟视无睹，任其发展；有的地方政府认为打假“怕影响本地经济发展，影响当地财政收入。”执法部门刚要查处，一些领导就出面说情开脱，甚至要求要“一致对外”等等。河南周口地区假药、河北省无极县假药案都是此种表现。[1]结果一些地方假冒伪劣产品泛滥成灾，严重影响国民经济的健康发展。
4、搞“土政策”——附加性执行。附加性执行指的是在政策执行过程中，执行者常附加一些原政策目标所没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，影响了目标的实现，所谓“土政策”，就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，谋取私利。例如，我们搞市场经济，要建立社会主义大一统市场。但一些地方往往立足本地，搞小而全的生产体系。在生产快速发展时期，为保护本地利益封锁信息、技术和资源，禁止劳动力和人才流动，搞“土政策”，到处封关设卡，争夺资源的“大战”此起彼伏，扰乱了市场秩序，严重危害中央宏观政策的贯彻实施。
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中国已连续进行了长达30多年的体制改革之路，但因为普遍盛行的“上有政策，下有对策”思想，导致中央政府的一些施政方针难以在基层落实，比如中央政府很久以前就提出了建立廉洁、高效政府的目标，但却远没有实现。各级地方党政负责人每次大会讲话都显得鼓舞斗志。但很多报告与讲话内容通过层层过滤传达，最终很难在基层产生预期效果。从某种程度上讲，这也是中国“上有政策，下有对策”造成的后果。一些地方政府在执行上级政策时总打自己小算盘：“利己则执行，不利己则推诿”；在履职时也是“前有政策，后有谋略”，淋漓尽致表现自己的利益偏好，千方百计追求新政绩，一味地玩新概念。有些地方政府“上有政策，下有对策”的做法很快被社会效仿，于是就出现了许多腐败奇招，比如，2013年新华网报道的“茅台酒装入矿泉水瓶宴请官员”等新闻，就是典型的“上有政策，下有对策”，是违反“八项规定”的“创造”。建设廉洁、高效政府需要树立准备打持久战的思想，改变有些高官及政府一把手的权力欲需要时间，扭转一些地方政府奢靡之风，让他们依法履职、发挥模范带头作用需要时限；在“深水区”深化体制改革、保持经济社会持续稳定发展需要积累精力；摈弃“上有政策，下有对策”等消极思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不断积累等等。因此，实现廉洁政府、高效政府的目标绝非一朝一夕，需要一届又一届的中央政府经常抓、长期抓，更需要一届又一届地方政府持之以恒地贯彻落实。 （作者分别为江西师范大学财金学院副院长、教授；北京师范大学政府管理学院院长、教授） 自中央提出科学发展观以来，在各地各部门贯彻落实的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。当前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，具体表现为对中央关于推动科学发展重大决策部署的“替换性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行、“对抗性”执行等六种情况。一是“替换性”执行上级政策。一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。有的是采取“混淆视听法”，对同一个城市房价，这个部门说升了，那个部门说降了，利用不同的统计口径，寻找能证明自己调控成果的“政绩”，大肆宣传；有的是选择性发布数据，对社会发布一些无关紧要的调控数据，至于城市存量土地、开发商手里究竟囤积了多少土地、究竟有多少逾期未开发等对房地产走势至关重要的数据，则秘而不宣；有的是采取“以空对实”法，中央调控政策越来越明确、细致，一些地方政府出台的“实施细则”反而操作性不强，没有检查考核标准。宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程。二是“选择性”执行上级政策。一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济效益不明显，就得不到执行者的重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯竭，矿难不止，影响了国家安宁、经济发展、社会和谐、人心稳定。三是“象征性”执行上级政策。一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，表面上是对政策不折不扣地执行，实际上却对上级政策搞“变通”，“先上车、后买票”，甚至置若罔闻，上了车也不买票，造成既成事实。比如，国家安全生产法要求所有的煤矿都必须证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合。这说明当地政府各监管部门没有很好履行检查监督职责，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。无数血淋淋的教训表明，对执行上级安全生产监管政策当面一套、背后一套，令不行、禁不止，是导致矿难频发的罪魁祸首。四是“附加性”执行上级政策。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。某市政府曾发文规定，依法注册且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人或年纳税500万元以上企业的法定代表人，就可以享受“超国民待遇”：车辆违规不用受罚、子女上学可自由择校、娱乐场所消费不受公安机关检查；某市政府办公室2006年以一纸“红头文件”为一个酒类品牌促销，要求以后全市的公务招待都用该品牌，完成任务的单位按10%奖励，未完成的则将遭通报批评……五是“欺骗性”执行上级政策。一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上口口声声要加大监管力度，暗地里却为不法矿主和环评不达标企业“开绿灯”、发放“通行证”，充当代理人，纵容不法煤矿和污染企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。尽管近些年来党和政府付出很大努力，三令五申要求关闭不合要求的小煤矿，但有些地方干部的阳奉阴违使这一计划的执行大打折扣。2006年11月25日，发生在云南省曲靖市富源县昌源煤矿的瓦斯爆炸就暴露了地方政府的监督现象。这是一个已经被煤矿监察局和云南省政府发布公告予以关闭的矿井，却被偷梁换柱，以置换名义保留下来，并且继续生产，以致酿成特别重大事故。六是“对抗性”执行上级政策。也有一些地方对上级政策公然置之不理，我行我素，拒绝执行国家政策法规。比如，江苏某钢铁有限公司于2002年在常州市建设大型钢铁联合项目过程中，当地政府及地方相关行政管理部门违反国家有关法律法规，明目张胆地越权审批项目，对企业违法行为睁一只眼、闭一只眼。该公司未取得环保部门批复环境影响报告书擅自开工建设，违反土地管理法，未取得合法土地征地批准文件即动工建设。又比如，2003年到2006年，某市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于某高校园区建设。有关部门报经国务院同意责令该市纠正土地违法行为后，该市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。 沈小平 安徽省委组织部研究室
国务院一再强调要严厉打击假冒伪劣产品,先后通过了《消费者权益保护法》、《产品质量法》《、反不正当竞争法》以及《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》,还专门成立了“打假办”,开展诸如“质量万里行”,“3·15消费者
权益保护日”等活动。可是地方政府为了本地经济利益,对制售假冒伪劣的犯罪行为不闻不问,熟视无睹,任其发展;有的地方政府认为打假“影响本地经济发展,影响当地财政收入”。执法部门刚要查处,一些领导就出面说情为其开脱,甚至要求要“一致对外”等等。结果一些地方假冒伪劣产品泛滥成灾,严重影响国民经济的健康发展。
2、曲解性执行政策
我国住房改革的目的本来是为了
减少国家财政负担,搞活房产建筑企业,实现住房
商品化,解决住房分配不公的问题。但在实际贯彻执行过程中,一些地方和部门自行“变通”,规定了一些原政策所没有的内容,结果使得这项政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。还有相当多的地方甚至公然曲解政策愿意,把住房商品化解释为低价出售公房。
3附加性执行政策
搞社会主义市场经济,要建立统一的社会主义大市场。但一些地方往往立足本地,搞小而全的生产体系。在生产快速发展时期,为保护本地利益而封锁信息、技术和资源,禁止劳动力和人才流
动,,到处封关设卡,导致争夺资源的“大战”此起彼伏,扰乱了市场秩序,严重危害了中央宏观政策的贯彻实施。
4替换性执行政策
当政策执行者所执行的政策对自己不利时,他们就在执行过程中换入表面上与政策一致,而事实上背离政策精神的内容。例如,中央要政企分开,一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司,即翻牌公司,照旧行使直接管理企业的权力,或者以组建集团公司名义把已经下放给企业的自主权重新收回来。
5截留性执行政策
根据1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的规定,中央政府给企业下放了14项基本权利,这一政策对搞活国有企业,促进经济发展是有益的。但是这些下放的权力真正落到企业的并不多,其中的大部分被各级地方政府截留收走,这极大地损害了党的政策目标的顺利实现。
简述上有政策下有对策执行偏差现象存在的原因
答：（二）利益的驱动。出现“上有政策，下有对策”现象的核心问题是利益问题。每项政策法规实际是规定利害关系和调整利益关系的规范。“上有政策”是上级维护整体利益的需要，“下有对策”是下级维护自身利益的需要。当一项政策...
上有政策下有对策的意思是什么?
答：上有政策下有对策" 可以认为是管理者与被管理者之间的棋局. 中央有政策,地方政府有对策,有钱,有权的人可以在政策与对策之间想计策.老百姓对政策与对策都无计策,只有坐等政府来拆. 目前在三令五申的前提下,这一问题仍旧...
政府对上有政策下有对策,这样的问题应该怎样处理?
答：不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。第二，“上有政策、下有对策”源于地方政府本位主义。...
政策执行过程中主要存在哪些问题
答：纵观我国目前公共政策执行状况,发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策,下有对策”的不良现象,从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下:一是“你有政策,我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在...
上有政策,下有对策的评论
答：中国已连续进行了长达30多年的体制改革之路,但因为普遍盛行的“上有政策,下有对策”思想,导致中央政府的一些施政方针难以在基层落实,比如中央政府很久以前就提出了建立廉洁、高效政府的目标,但却远没有实现。各级地方党政负责人每次大会讲...
如何理解“上有政策,下有对策”这一现象。要求800-1000字
答：而即便走漏了风声，下级可以通过谄媚上级的方式瞒下去。最后必然有更高的上级不知情，几十年了这种现象都“顺理成章”地存在了下去。现象背景：“上有政策，下有对策”是当前中国普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其...
在我们国家,“上有政策,下有对策”现象,反映了什么
答：你好，朋友，曾经有一道公务员考试面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。对于这样一道题想必并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题...
如何看待"上有政策,下有对策"?
答：在管理过程中，出现“上有政策，下有对策”现象。它反映了整个施政（执行）体系三个方面问题：1、决策层未在决策前充分调研、论证。未能保证决策的合理性和可行性。2、整个领导管理体系不同程度地存在软弱涣散现象，缺乏执行...
为什么存在“上有政策,下有对策”的说法,是怎么形成的?
答：所以皇帝的政策必然是不能影响统治为目标的。而下边的官员呢，他们的目标是发财，兼并土地，收受贿赂，扩张家族势力，捞够了就移民，哦忘了那时候没有移民的。所以，因为目标的不一致，必然导致上有政策下有对策。
上有政策,下有对策的现象背景
答：“上有政策，下有对策”是当前中国普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象 ，该现象泛滥的同时导致中国蔓延“高要求”（因为该现象有吞噬改革的恶果，所以改革将无法落实，也无法以实效为鉴，较大的改革无法建立...