中国政策制定中公众参与方面有什么问题

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任何一个公共政策的出台，无不涉及到群众切身的利益，其制定也必须充分征求民意，使群众的意见得到切实反映。公共政策是对社会价值在不同社会利益群
体中作出的权威性公平分配。政府机构作为公共政策的主体，在公共政策制定及其实施过程中起主导作用。这种公平分配是通过机构和机制实现的，如果没有公民民
主参与的渠道和制度平台，那么，公平公正就变成一句空话。公共政策制定过程中需要考虑哪些主要因素？政策制定如何充分体现民意？公众如何有效参与公共政策
的制定？这些都值得思考。
关系公众切身利益的公共政策的制定和执行，必然要求也依赖于有效的公众参与。公共政策中的有效参与贯穿于
公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过程。保障公众的有效参与需要拓宽参与渠道，保障信息公开，营造公众参与的良好社会氛围，并且
不断提高公民的参与能力。
随着我国社会的发展和民主政治的推进，公众参与公共政策制定过程中的需求与能力、广度与深度、渠道与机
制、效果与影响都有了极大的改善。然而，在现实生活中还是存在公众对参与公共政策制定的冷漠与被动，公共政策制定中公众参与的渠道缺乏与不畅通，公共政策
制定中公众参与的制度化和组织化水平较低等问题。因此，公共政策制定中公众的有效参与仍然是一个有待深入探讨的问题。
公共政策与公众参与
所
谓公共政策，是一种以公共利益为目标、关系社会公众切身利益并对公众可能产生重要影响的政策，它是各种利益博弈的过程和结果。公共政策过程实际上是把社会
上各种利益诉求和利益表达输入决策系统并转化为政策输出的过程。公共政策的出发点在于解决公共问题、达成公共目标和实现公共利益，具有显著的公共性，因
此，公众参与是公共性的内在要求，是公共政策的本质属性，公众参与必然构成公共政策过程的题中应有之义。公共政策中的公众参与是现代民主政治的基本要求，
它有利于提高公共政策制定和执行的效率，有利于公共政策更好地体现广大公众的切身利益，有利于对公共权力的有效监督，有利于建立政府与公众的信任合作关
系。
什么是公共政策中的公众参与？所谓参与(Participation)就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策
和行为；而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在
作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动
对公共决策和治理行为产生影响的各种行为，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。
简
言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与
的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协
商、对话、有效的原则。
公共政策中公众参与的有效性
关系公众切身利益的公共政策的制定和执行，必然要求也依
赖于有效的公众参与。公共政策中的有效参与贯穿于公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过程，哪一个环节不能有效地实现，都必然影响
到公共政策中公众参与的有效性。具体来说，公共政策的有效参与必须符合以下三个基本条件：
第一，合适的参与渠道与恰当的参与方法。
无论在公共政策的提出与形成，还是在公共政策的实施与反馈阶段，有没有合适的参与渠道和途径、有没有恰当的参与工具与方法，都会影响到公共政策的有效参
与。目前，在我国，公共政策中公众参与的渠道普遍匮乏，公众参与的方法和工具也极为有限。作为公民参与的主要制度形式，我国实行由公民选举人大代表作为利
益代表的人民代表大会制度。然而，由于人大代表制度的改革和完善很难在短时间内完成，在相当长的时间内，我国仍将缺乏畅通的利益表达、沟通与协调的制度化
渠道。这必然导致公共政策中公众参与很不规范，有些利益相关方甚至因为缺乏组织和技术支持而无法参与公共政策制定的过程。目前，公共政策中公众参与的技术
少、方法简单，仅有的几种类型是公民通过选举代表参与公共政策的制定、表达自身利益，公共政策过程中政府象征性地征集意见和搜集反馈信息，或者在制定涉及
社会公众利益的政策前召开听证会等，公民很难真正参与到公共政策当中。
第二，积极的参与意愿。有了参与畅通的渠道和恰当的参与工
具，公众有没有积极的参与意愿则成为决定有效参与的重要因素。随着我国社会的发展和公民权利意识的增强，应该说，公众的参与意识和参与水平都大大提高。然
而，由于长期以来，在我国，公共权力部门忽视或者不重视公众参与，信息不公开而导致公众对政策制定的知情权不够，公共权力部门往往出于形象工程的需要，简
单地或者形式化地允许公众参与；有时，公众通过主动的参与，直接向公共权力机构或者政策的制定者反映社会的现实问题和各种利益诉求，请求公共权力机构制定
和出台相关的政策和措施，却得不到公共权力部门的及时回应而无法形成有效参与，这些都大大影响了公众参与热情、公众参与意识和公众参与的有效性。其次，在
公共政策的执行和反馈阶段，公共权力部门是否真正采纳和听取公众的意见，也将大大影响公众参与的积极性和意愿。再次，鼓励公民参与的政治文化会促进公民的
参政热情，相反，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。高涨的参与意识与因为参与的无效性而导致参与意愿的丧失已经成为我国公共政策中公众参与
的一对深刻矛盾。
第三，一定的参与能力。参与能力的不足是影响参与有效性的重要因素。因此，提高公众的素质，大力培育公众的民主法
治意识，提高参政议政能力也是公共政策中有效的公众参与的前提条件。努力提高公众自身的素质，使之掌握决策所需的信息和参与技巧，使自身能力符合参与的要
求，这样才能保证公民与政策的制定者顺畅的沟通和交流，也才能真正形成有效的公共参与。
保障公民有效参与公共政策制定的路径
鉴于前述条件，如何保障公民有效参与公共政策制定呢？路径有四：
第
一，拓宽制度化的公众参与渠道，提高公众参与的制度化水平和组织化水平。只有畅通制度化的公众参与渠道，才能实现公共政策参与中的程序化和规范化，也才能
保证公众参与的有效性和稳定性。另外，在公共权力部门对公众利益诉求的回应方面，建立起制度化和规范化的回应机制，在公共权力部门与公民之间形成良性互动
关系，推动公众参与的有效性。
第二，保障信息公开，扩大公众知情权。在公共政策的制定、执行和评价的任何一个环节中，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，公共权力机构必须保障信息公开，扩大公众知情权，这是促使和保证公众参与的先决条件。
第
三，营造公众参与的良好社会氛围。良好的公众参与氛围，取决于公共利益机构真正利用各种方式或者渠道搜集公众的看法、意见或者态度，并让公众充分表达各自
的利益诉求，真正认真听取公众的意见，最大限度地满足和平衡各种不同的利益要求，让公众感觉到参与的有效性，提高公众参与的意愿和积极性。
第四，培育公民的民主精神和法治精神，提高公民参与能力。公众要真正参与到政策制定的过程中去，就必须以培养公众的民主法治意识为前提，增强公众参与政策制定的能力，确保公众的有序参与。

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政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等等。但对于普通公众来说，能够直接参与的机会太少。一般公民个人的意愿通过意见和建议的形式只反映到主管信访工作的行政官员这一层面上就基本完成了历史使命，绝大部分都不能进入到当地政府主要领导的视野。一些地方政府会往往是通过开通一部公开电话或设置几个征求意见箱、召开规模有限的座谈会或听证会，让公民代表参与政府决策。比如，最常开的就是价格听证会，而人民反映的结果是“凡听必涨”，让他们感到自己的意见根本就没有被尊重，听证只是一种形式。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，人民群众表达意见和愿望的要求才能得以充分及时的满足。

-

-3-

我教育的重要方式和公民能力提高的重要途经。公众参与公共

政策制定，表达自己的意见，考虑或批评别人的观点，通过一

系列讨论和思忖过程，公民逐渐培养出独立决策和辩证看问题

的能力。公民的积极参与，冶炼了公民的政治热情，从而成为

一个自觉参与政治，自觉表达个人意志，自觉维护个人权益的

个体。

（四）公众参与是实现和谐社会公平正义的必须途径

社会公平正义是社会主义的本质要求

,

是衡量社会全面进

步的重要尺度

,

是构建和谐社会的重要内容

,

因此公平正义的利

益分配机制是构建和谐社会的制度保证。

因此

,

在政策制定上要

坚持以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点

,

充分考虑和

兼顾社会各方的承受能力

,

防止发生侵害人民群众利益的行为。

必须通过公众参与

,

保证最大多数人的共同利益

,

确保各方利益

关系得到均衡和协调的发展。

二、当前我国公众参与公共政策制定存在的障碍

（一）政府信息透明度低

公众参与公共政策只有获取了足够的信息之后，才能对自

己是否参与、如何参与、参与强度的大小以及参与后果等等做

出明确的选择。但是，现实中，我国政府信息的透明度比较低，

具体表现在：报喜不报忧，夸大决策的积极影响而不透露负面

影响；向参与的公众提供的数据不科学，材料不规范；不全面

公布公众参与的各方意见等。公众参与行政决策的信息沟通障

碍往往使公众参与流于形式，影响参与的实际效果。

-

-4-

（二）公众制度化参与意识薄弱

参与的主动性、自觉性和理性化程度不高。由于历史原因

,

公众担心参与决策过程存在一定风险

,

对制度化参与的效果普

遍持怀疑态度

,

因此

,

中国公民往往不重视决策过程的参与而偏

重执行过程的参与

,

不重视制度化参与而重视非制度化参与。

（三）公众参与成本限制

公众参与的成本可分为物质成本和非物质成本，物质成本

是指公众参与公共政策而花费的钱财，而非物质成本则是指公

众参与花费的时间、精力等。例如农民去参加一个村里的公共

事务的讨论会，首先就必须骑自行车去，虽然不用花费金钱，

但是要花时间和精力，而且要考虑为此而放弃的干农活的收入。

其次公民自身知识能力的限制，也使得公众参与的成本过高。

现在政策的决定需要许多专业知识，公民要参与，就必须花费

更多的时间来学习相关的政策知识和了解相关政策信息，这就

挫伤了公众参与的积极性。

（四）公众参与机制不健全。

健全的公众参与机制是公众

参与公共决策的重要保障，公众参与机制涉及宪政体制、决策

体制等诸多方面和环节。

决策机制方面

,

我国还倾向于精英决策

,

权力精英个人的价值观念、长官意志和行为方式往往直接决定

了决策过程缺乏社会上各种政治力量、利益集团乃至公众的影

响和作用。

我国公众参与的制度化渠道主要有

:

一是人民代表大

会；二是听证会；三是信访制度。这些制度化渠道为公众参与

公共政策执行提供了保证

,

但制度不够完善

,

如人大代表中的代

-

-5-

表性不强；听证会目前也往往成为摆设。总之，公民制度化参

与渠道相对较少且不够畅通

,

无法满足越来越强烈的公众参与

要求。

三、促进公众参与公共决策制定的对策措施

（一）转变传统决策观念

,

营造良好决策环境

公众参与的有效实现

,

参与机制的构建固然重要

,

但首先必

须转变政府的决策观念。决策观念决定了政府公共决策的发展

方向

,

以及政府、

社会、

公民三者在决策中的地位、

作用和关系。

决策部门只有树立群众观念

,

以人为本

,

服务百姓

,

充分认识到

公众在公共政策制定和执行过程中的主体地位

,

充分尊重公民

的合法权利

,

才能认同并推进社会公众的广泛参与

,

破除各种不

适应改革开放新形势和市场经济发展的旧观念

,

树立现代化的

决策观念

,

真正实现决策的科学化和民主化。

（二）提高决策信息透明度，降低参与成本

公众参与政策制度前，首先会考虑，如果参与的收益大于

成本，公民就会乐于参与，因此，减少成本是关键的一步。目

前成本高昂的一个重要因素就是信息不透明，所以首要的是增

加信息透明度，减少信息不对称。第一，扩大政务公开的内容。

政务公开应在范围上具有广泛性；第二，保证决策信息公开的

及时性。各级政府部门所掌握的政务信息，对于公民而言，往

往起着十分重要的作用；第三，实现行政程序公开。行政程序

的公开

,

特别是公共政策制程序的公开能使公民了解政策的形

成过程

,

一方面能使公民对政策制定进行全面的监督；另一方

-

-6-

面

,

当政策制定发生变化时

,

公民能及时地了解政策变化的原

因

,

理解政策的变动并及时作出反应

,

使政策变化可能带来的

公民利益损失降到最低。

（三）培养公众参与能力

一些公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但是由于

其素质不高、能力有限，致使参与效率很低。所以，必须加强

对公民的教育和培训，因为一方面会提高公民的参与意识和水

平，另一方面也可以增加公民对政府政策的理解，获得更多公

民支持，便于后期的政策执行。要培养公民的参与能力，首先，

必须大力发展文化教育和科技，提高公民的文化素质和政治素

质，使每位公民都成为有理性思维的、能运用自己的文化知识

的政策参与者；其次，应加强对公民相关政治知识和技能的传

授，努力培养公民的民主政治行为能力。

（四）

建立有效的公众参与机制

,

提高公众参与的实际效果

一是多途径的参与方式。

公众参与的方式包括召开座谈会、

论证会、听证会

,

通过电话、信件、电子邮件、互联网络、走访

提出意见、建议

,

直接提交行政决策等。参与方式的设计应以方

便公众为原则

,

根据政策本身的特点和需要确定。

当前应进一步

完善和规范公共决策的听证会制度

,

恰当地确定实施听证的决

策领域

,

正确地选择决策听证的运作方式

,

对参加听证会或进入

听证程序的人员和组织

,

听证的形式、

内容以及程序应作明确的

规定；二是全过程的参与机制。公众参与包括决策参与、执法

参与、争议裁决参与、监督参与等

,

公众参与应包括信息公开、

-

-7-

意见收集、处理和反馈等全过程的各个环节。当前应建立健全

经常性、

规范化的政务信息公开制度

,

扩大公众对政务的知情范

围和知情度；三是发挥社会团体的积极作用，建立科学有效的

管理监督体系

。社会团体处于普通公民和政府决策者之间，具

有与双方方便接触的有利位臵，

通过同双方的经常联系和对话，

有效地缩短了决策者和公民之间的距离，减少了误解和隔阂，

从而经过自己的转换功能，有效地沟通了政府决策者和公民社

会之间的关系，增加了政府决策的社会影响和公众参与政府决

策的能力。社会团体在政府与社会之间充当了“缓冲器”

、

“过

滤器”和“调节器”的角色，它的建立和发展有利于形成“参

与社会”和“和谐社会”

，使得大众的意愿能够有顺畅的渠道向

政府表达出来，有利于促进大众广泛而理性地参与政治，保证

社会的稳定和发展。

参考文献：

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公众参与公共政策的困境分析

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论公共政策制定中的公民参与

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2006(5)

[3]

我国转型期公共政策过程中的公民参与研究

[J],

王洛忠

,

中国行政管理

,2005(8)

如何构建我国公众参与公共政策活动中的平台
答：我国公众参与的制度化渠道主要有:一是人民代表大会;二是听证会;三是信访制度。这些制度化渠道为公众参与公共政策执行提供了保证,但制度不够完善,如人大代表中的代 - -5- 表性不强;听证会目前也往往成为摆设。总之,公民制度化参与渠...

从我国现行的政治体制出发,试论述我国公共政策的构成
答：中国的公共政策的形式构成：公共政策=党的政策+人大决策+行政立法 (1)党的政策 公共政策的制定与执行的过程，“是以中华人民共和国组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”。党的政策成为公共...

公共政策制定的途径有哪些
答：一、公共政策制定中参与机制的重要作用 社会利益结构的变化给传统政治体制带来了压力，从而也对公共政策的制定提出了新的要求：一个成熟的公共政策制定体系，必须具备较强的适应和包容能力，能够及时接受并同化新的参与主体，并...

中国政策制定中公众参与方面有什么问题
答：言之,公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程,它强调参与的公众主体性,强调参与渠道的制度化和组织化,强调公共政策的制定者和受政策影响的利益...

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答：推动政府公共政策的科学化、民主化和法制化，能有效化解各类矛盾，对促进和谐社会的构建具有重大意义。实现决策科学化要从组织设计、决策程序方面入手。一、实现组织设计科学化。要重新定位政府的职能。把政府的决策职能和执行职能...

公共政策过程的包括
答：政策议程包括两种情况。系统议程（system agenda）又称公众议程（publicagenda），指某个社会问题引起社会公众关注，他们向政府部门提出诉求，要求采取措施。正式议程（formal agenda）又称政府议程（governmentagenda），指某些社会...

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答：(二)构建“以人为本”为核心价值的公共政策制定模式 这就意味着制定任何公共政策时,都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提。 公共政策的制定要彰显公共利益取向,公民参与公共政策制定的方法和渠...

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答：（2）推进政府职能转变，实现政府职能的精简化、市场化和社会化；（3）加强民主监督和公众参与，扩大公共决策的透明度和公开度；（4）优化政府决策机构和工作程序，提高决策效率和决策质量。2、影响公共政策执行的因素：（1）...

够成公共政策的社会问题
答：公共政策问题 是指统治集团或社会大多数人感到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突,进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决,并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。公...

公共政策合法化的途径
答：解民心所向，这样在政策执行过程中才能得到民众的拥护，促进政策 顺利进行，保障政策的合法地位。现阶段，我国尚缺乏一套能使公众 参与公共决策得以实现的有效机制，主要表现为：公众直接参与政府 决策的途径和机会较少，公众...